作者褚宸舸（西北政法大学行政法学院教授）等*
编者按：本文发表于湖南大学法学院主办《岳麓法学评论》（第9卷），肖洪泳、蒋海松主编，中国检察出版社年5月版。
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一、第十一届全国人大代表的构成：以五省代表团为例
我国的人民代表大会制度是一个丰富的民主开放体系，是集现代政党政治、民治政治和法治政治于一体的多重复合政治结构实体。[i]早在年召开第一届全国人大制定宪法时，尽管只有名代表，就已发现人大代表数量过多不便于工作。[ii]随着社会经济发展，需制定各种法律，以适应国家建设和各项工作的需要，而全国人大一年通常只开一次会议，要在一次会议的短时间内审议通过国家政治生活中急需的各种法律是不可能的，因此许多工作包括沉重的立法任务主要落在全国人大常委会的肩上。
目前，对全国人大常委会及地方各级人大常委会的结构进行研究的成果相对较多。但对全国人大结构，特别是对代表团结构的研究则相对较少。[iii]如果将全国人大视为一个整体，各代表团则是构成整体的部分。我们不仅要注重对整体的研究，同时还应该注意局部，这样才能使整体的功能得到最大的发挥。课题组选取第十一届全国人大（履职期间年3月8日至年4月9日）北京、上海、云南、西藏和河南五个代表团，对其进行分析。[iv]以期达到窥斑见豹、以小见大之目的。
（一）代表的职业结构
课题组结合五省代表的构成情况，参考了尹中卿[v]、刘乐明与何俊志[vi]在研究人大代结构中的分类标准，将五省的人大代表分为国家机关工作人员、解放军与武警、企事业单位管理人员、社会组织和民间组织、村（居）委会管理人员、专业技术人员、农业从业人员和制造业与服务业从业人员八类。[vii]经统计，五省的十一届全国人大代表的信息如下：
表1五省各职业代表的人数[viii]
表2五省代表的职业结构比例
图1五省中各省代表的职业结构
和刘乐明、何俊志统计的十一届全国人大代表（全体）的职业构成进行比较后，课题组发现：
第一，“国家机关工作人员”平均比例是50.69%。只有河南的“国家机关工作人员”代表的比例是低于全国水平的，其余四个省份的“国家机关工作人员”代表比例均高于全国水平，并且云南（84.6%）和西藏（76.1%）的比例是远高于全国水平的。
第二，五省“解放军与武警”的代表比例均低于全国的平均水平（9.91%）。
第三，五省“企事业单位管理人员”代表所占的比例只有上海（29.6%）与河南（30.6%）高于全国平均水平（27.51%），其余三地北京（14.0%）、云南（9.8%）、西藏（9.5%）均远低于全国水平。
第四，村（居）委会管理人员所占比例全国平均水平是2.75%，只有河南的代表比例（6.2%）是远高于全国水平，其余四地北京（0%）、上海（1.5%）、云南（2.1%）、西藏（0%）均远低于全国水平。
第五，“专业技术人员”比例，只有云南（1.0%）与河南（5.6%）是低于全国的平均水平（5.61%），其余三地北京（19.2%）、上海（14.0%）、西藏（9.5%）均高于全国水平。
第六，服务业和制造业从业人员代表在五省代表中所占的比例也是极低，而农业从业人员在五省均没有代表名额。
综上所述，五省既具有全国人大代表职业结构所具有的共性，即“官员代表多，群众代表少”、“中高层的管理者代表多，基层劳动者代表少”。而且，代表中制造业和服务业从业者少，农民代表绝大多数是以村（居）委员会干部的身份出现的（且所占比例很低）。这说明年《选举法》第六条新增的规定（全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表）并未很好落实，这会影响全国人大的“代表性”。同时，各省市自治区在代表职业结构方面也各有其特点，需要具体问题具体分析。例如，云南和西藏的“干部化”现象明显，专业技术人员和村（居）委会代表比例明显较低。
（二）代表的党派结构
学界过去总是将民主党派和无党派人士放在一起统计，刘乐明、何俊志系统的分析过十一届全国人大代表党派的详细结构。
表3十一届全国人大代表的党派结构[ix]
纵观历届全国人大党派构成的发展情况，中国共产党代表和民主党派及无党派人士代表的比例在一、二、三届全国人大时基本上相差不大，但第四届全国人大共产党员代表的比例却高达76.85%（达到历史上最高水平），民主党派及无党派人士的比例骤然降至8.25%（历史上最低水平），随后几届人大民主党派及无党派人士的比例始终保持在13.07%-19.21%之间，共产党员的比例则在62.49%-73.73%。第十一届全国人大共产党员比例高达73.73%，创造了除第四届以外共产党代表比例的最高水平。
表4历届全国人大中共、民主党派和无党派人士代表数量和比例[x]
课题组统计了五省民主党派（不包括无党派人士）的人数和比例。
表5五省民主党派代表人数及所占比例
从上表可以看出，五省民主党派代表所占的比例是较低的,而且地区之间差别很大，分别是：北京（12.2%）、上海（12.5%）、云南（2.1%）、西藏（4.7%）和河南（5.6%）。从表3统计的十一届全国人大代表党派构成数据中民主党派占12.96%，中国共产党所占比例73.73%。五省中，只有直辖市北京（12.2%）上海（12.5%）的民主党派比例接近全国平均水平，云南（2.1%）、西藏（4.7%）和河南（5.6%）民主党派代表的比例均远低于全国水平（12.96%）。
（三）代表的性别结构
纵观历届全国人大代表的性别比例，男性代表的比例很高，基本上保持在80%左右。女性代表比例从第一届到第四届呈缓慢上升趋势，第四届女性代表的比例达到史上最大值（22.63%），第五届至十一届女性代表的比例在小幅波动，大致保持在20.23%至21.82%（表6）。
表6历届全国人大代表性别结构及其变化[xi]
在欧美国家，女性议员的比例也远低于男性。年以前的数据显示，法国参议院女性议员的比例最低（5.6%），芬兰议会女性议员的比例最高（37%）。法国国民议会女性议员比例是10.9%。意大利参议院女性议员比例是8%，众议院女性议员比例是11.11%。加拿大参议院女性议员比例是30.77%，平民院女性议员比例是20%。美国参议院女性议员的比例为9%，众议院女性议员的比例是13.33%。[xii]由此来看，我国全国人大中女性代表所占比例在世界属于较高水平，这说明女性的参政权在我国还是受到较好保障的。
从十一届全国人大五省代表的男女比例来看，截止到年2月27日，男性代表仍然占据着主导地位。
表7五省代表性别比例[xiii]
五省女性代表所占的比例，最低的省份是河南（14.3%），最高的是云南（28.5%），其余的三个省份从高到低分别是上海（26.5%）、北京（26.3%）和西藏（23.8%）。从十一届全国人大代表整体的情况来看，女性代表所占的平均比例是21.33%，男性代表所占的平均比例是78.67%。所以，北京、上海、云南、西藏的女性代表比例高于全国平均水平，而河南女性代表的比例（14.3%）远低于全国平均水平。
（四）代表的民族结构
如下表8，从历届全国人大代表的民族结构来看，少数民族代表的比例大致保持在9.36%-14.98%之间，第四届比例最低（9.36%），第八届比例最高（14.98%）。总体来看，从绝对数上来讲，少数民族代表的比例比较低，但是高于少数民族人口在我国总人口中的比重。年第六次人口普查（以年11月1日零时为标准时点），我国大陆汉族人口占总人口比例是91.51%，各少数民族人口占总人口比例是8.49%。[xiv]
表8历届全国人大代表的民族结构[xv]
通过五省少数民族代表的比例（表9）可以看出，少数民族代表比例较高的两个省份是少数民族聚居区的云南（51.6%）和西藏（71.4%），其余三个省份少数民族代表的比例分别是北京（5.2%）、上海（4.6%）和河南（5.6%）。远低于十一届全国人大少数民族代表的平均比例13.67%。这说明在非少数民族聚居省份，少数民族代表的比例与全国水平相去甚远。
表9五省汉族和少数民族代表人数及比例[xvi]
在少数民族聚居的省份存在各少数民族之间代表名额分配不均问题。例如，原分配给云南的少数民族代表名额为46名。[xvii]但云南实有少数民族代表为47名（表10）。从“代表人口比”的差异可以看出在代表名额分配中存在的问题。壮族的代表人口比高达1:60.9万，拉祜族的代表人口比为1:47.5万，而独龙族仅为1:0.69万。从微观上看，全国56个民族都有自己的人大代表。人口特少的少数民族至少都有1名代表，世代生活在喜马拉雅山南麓，人口不足人的珞巴族也拥有1名本民族的全国人大代表。而具体到某个省却并非按照该省某个少数民族人口比例来分配名额，如云南人口在1至10万的布依族、蒙古族、满族、水族，以及人口在人至1万人的仡佬族、土家族和侗族都没有代表名额。
表10云南省有代表名额的民族人口数和所占比例[xviii]
二、人大代表的代表性问题研究
（一）代表性的内涵
近二十年来，我国有关人大代表代表性的理论研究成为热点话题。[xix]这不仅因为人大代表代表性是代表的结构、代表的专职化等热点现实问题的理论基础，最重要的是代表的代表性是人民代表大会制度的诸多特性中的核心要素，“广泛代表性”被认为是人大制度的重要特点。[xx]以至有学者指出：“人民代表机关应该而且必须具有代表性,即必须经过专用程序和方式代表人民的意愿和利益。代表性是人民代表机关的根本属性。人民代表机关只有具有代表性,才能保障自身的民主性质。只有人民代表机关具有代表性，整个政权体系才具有民主根基。”[xxi]
其实，代表性与民主性两概念侧重点稍有不同。代表性聚焦点在于代表来源的广泛性，强调各地区、各阶层、各族群、各方面都应当在国家的权力机关中拥有自己的代表。民主性强调的是代表与选民之间通过选举形成权力授予与委托关系，强调代表权力获得了人民的同意。从理论上应然上说，代表性与民主性是统一的。然而，从实践来看，有代表性而民主性不足，有民主性而代表性不足是常见的。发扬民主性，体现代表性，是中国共产党对人大代表选举的基本认知。这种认知直接影响了中国人大代表选举的具体制度设计与运作逻辑，反映在人大代表名额分配、选区划分与候选人提名等各环节中，将民主性与代表性的结合，是中国人大代表选举制的特色与优势。[xxii]
代表性问题经常被分解为三个问题来讨论，一是人大的代表性，二是人大常委会的代表性，三是人大代表的代表性。三者互相联系，但是也有区别。所谓人大代表的代表性，表现在两个方面:一是，人大代表所代表的人民的全面程度，要求人大代表从民众中产生;二是，人大代表履行代表职责的有效性，要求人大代表为民众办事。[xxiii]人大代表的代表性既包括代表队伍的构成，也体现在代表职责的履行中，对民意的了解和整合。真实而恰当地表达选民的利益，并在这些利益之间进行斡旋，谋求利益的相对均衡。[xxiv]
关于代表性问题，在党的十八届三中全会《决定》中规定了三条：
一是，加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。
二是，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。
三是，完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。
（二）我国人大代表制的基础观念：缩影代表制
这种理论认为，代表类似于一个社会的微缩景观图，主张代表应是某一阶级或某一类人的典型，代表群体就是这些典型人物的集合。[xxv]即选举结果尽量使议会成为社会之缩影，要求代表结构和共同体在数量上符合特定的比例，以便通过代表来体现全社会（如古人云“弱水三千单取一瓢饮，沧海万倾唯系一江潮”），这就要求代表和他所在的群体其他成员有共同的经历与背景。这种代表制通常以职业或身份、种族将人民划分为农民、工人、商人、公务员……等类别，每类别选出一定代表，分别代表其所属群体。这时的代表，被视为人民的映像（替身），从整体上就构成一种直接民主的象征。代表的业余化（以便不脱离其所代表的群众）和庞大人数（强调代表性的普遍）则是构成这一象征意义的重要组成部分。我国人大制度遵循的就是这种代表理论。
在我国，一般认为考量人大代表的代表性需要着眼于代表的结构和职能履行两个方面。在人大代表的结构方面，人大代表的代表性体现在普遍性、顺应性、先进性、合理性。在人大代表的职能履行上，人大代表的代表性主要体现在代表的表达职能、管理职能和咨询职能上。虽然依经典政治学代表理论，政治代表意味着以顺应被代表人的方式，为代表人的利益而行为。但是课题组以为，人大代表作为民众与政府沟通的桥梁，行使人民赋予的权力，为实现人民的利益而工作。但是，人大代表与被代表人并非绝对的顺应关系。当一些公民的诉求不合理不具有可行性时，代表未必严格按照被代表人的观点行事，人大代表与被代表人之间是互动的关系。
据我国《代表法》的相关规定，人大代表代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。代表的权力来源于人民的委托，因而代表要为人民传达意志与愿望，这是一种私法代理理论在公法上的运用。
有学者认为，人大代表所代表的是民众的利益，而非民众本身。人大代表首先代表的不是整体，而是整体的部分。人大代表是选民与权力机关之间的联系桥梁，担负着民情收集、民意整合、利益表达和协调等职能，是代议制民主下传达人民要求和呼声的主要途径。[xxvi]
（三）代表性存在的问题及完善的路径
人大代表作为各级人大的主体和细胞，其代表性直接影响人大的运作和人大制度优越性的发挥。对我国人大代表代表性存在问题的研究较多。例如，关于代表的有限选择问题[xxvii]、代表的角色间冲突问题[xxviii]等。这些问题中，最主要的有三个：
第一，人大代表在结构上不合理。
诸如“三多一少”（干部代表多、老总代表多、党员代表多和一线的劳动者代表少），“三多三少”（中共党员多、非中共党员少，干部多、群众少，男的多、女的少），“两多两少”（经营管理者多、普通职工少，个体私营主多、社会弱势群体少）。官员代表的较高比例易造成人大监督乏力。年《选举法》第六条新增规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。”
有学者认为，这一规定其实针对的正是三十多年来全国人大代表构成中逐渐形成的两个特色，一是代表团中的官员主导，表现为党政领导干部的比例很高。[xxix]二是精英化倾向，表现为基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例减少。[xxx]这一规定拓宽了《选举法》中广泛的代表性的涵义，以往广泛代表性指的是占人口少数的民族、地域、“方面”的广泛代表性，现扩展到要照顾广大基层的工人、农民和知识分子。学者指出，全国人大代表结构的深层问题并不在于代表的广泛性不足，而是代表的直接性不够。问题的关键在于官员精英在层层间接选举的架构下无法直接回应大众的意志、利益和需求。因此，他主张全国人大代表中按人口比例分配的名代表由目前的省级人大选举逐步变为由市级、县级人大选举，最后达到由选民直接选举，其余按照广泛代表性产生的名代表可以保留间接选举的模式，以利于广泛代表性的实现。[xxxi]
第二，人大代表的“规模困境”和代表性存在紧张关系。
有学者认为，我国各级人大代表总数维持在万人左右，居世界之最。代表大会的规模和代表性无疑存在一定的紧张关系，人民代表大会的规模，在一定程度上与制度设计中的代表性追求有很大关系。庞大的人大代表队伍固然有利于民主基础的巩固，但是，也带来了四大困境：一是，人大代表绝大多数只能是非职业化的代表（即兼职代表）。二是，代表机关不能开长会。近年来会期一般14天左右。会期短会议议程繁多，大多数代表均没有在大会发言的机会。三是，代表大会难以真正地充分地贯彻民主的议事原则。只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案，不利于大会充分讨论问题发扬民主。四是，普通代表个体地位的边缘化、作用发挥的虚化。为了解决上述规模困境，我国在县级以上人大设立常委会，并扩大常委会的职权。但这种“双层组织结构”又蕴涵着代表性理论上的矛盾：为体现民主，各级人大似乎需要代表数量很多，但它无法充分有效行使权力而使这种民主无从体现。与人大代表人数很多相比，同级人大常委会的组成人员又太少，但它工作效能比较高。如果肯定常委会很少的组成人员并不影响民主代表性，则设计人大代表众多人数就难以自圆其说。[xxxii]
第三，代表与选民的日常性沟通渠道单一。
媒体经常批评有些人大代表对自己职务认识不够，自身角色定位模糊，如将人大代表视为政治荣誉、护身符、挡箭牌，实质上人大代表并不是一种荣誉、工具，而是一种权力和责任。究其原因，关键是代表的选举大都是组织内定的，选举程序走形式。人民代表机关要具备代表性，必须通过选举、议员与选民的日常性沟通两种程序。关于选举存在的问题，参见后文关于直接选举中选举委员会的研究。
关于日常性沟通，在目前体制下渠道是较为单一的。
年，四川省德阳市罗江县人大代表李国喜在全国率先成立了专职人大代表工作室。主要工作是接待选区群众，听取、收集民意，每月底向县人大常委会汇报本片区经济社会发展、政府机关履职以及社情民意等情况。此事件被称为“民主宪政探索的一种有益尝试”而受到广泛皮肤白癜风的治疗方法北京治疗白癜风医院哪个最好
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