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来源：共识网年6月18日
为什么“独女户”政策经过10年才落地?
张杰：您把以“独女户”为特征的生育政策归纳为现行生育政策，这个现行生育政策经过了长达十年才最终确定，中间经过哪些曲折呢?
陈剑：年提出的第二个方案，就是照顾有实际困难的家庭，国务院领导对这个“实际困难”的解释就是指第一胎生育女孩的家庭，但是当时文件中没有明确。年中央又发了一个11号文件，也还没有明说。当时国家计生委党组在给中央的报告中说：“中央政策要直接和群众见面，写明了会进一步助长重男轻女思想”。到了年中央又下发了一个7号文件，本来要明说的，后来国家计生委又反对，又没明说，只是批评了地方存在的强迫命令和违法乱纪的现象，要求改进工作作风。而对于“独女户”生二胎的问题，仍然“不公开宣传”。一直到年12月，中央领导才把“有困难的家庭”，专指在农村一对夫妇只生育一个女孩的，但实际部门仍没有给出清晰答案。直到年3月31日，中央政治局常委会第18次会议通过的国家计划生育委员会的《计划生育工作汇报提纲》才明确提出。这是经过长久博弈的结果。在这段期间，中央为计划生育发了很多文件，一直到年才正式挑明，管理部门才在实际工作中落实，年才真正落地。
这其中还有一段插曲。就是年7月马赢通和张晓彤给中央领导的建议报告，提议采用梁中堂先生提出的“两胎加间隔”政策。马赢通当时是中国人口情报资料中心的研究人员，张晓彤是国家计生委办公厅研究政策法规的工作人员，他们的建议报告通过张晓彤的父亲、卫生部部长崔月犁(原名张广印)把这封信转给了中央领导，得到了胡耀邦的重要批示：“这是一份认真动了脑筋、很有见地的报告。提倡开动机器，深入专研问题，大胆发表意见，是我们发展大好形势、解决许多困难的有决定意义的一项。我主张按紫阳通知提出的请有关部门测算后，代中央起草一个新的文件，经书记处政治局讨论后发出。”
很长时期我不了解为什么胡耀邦对马赢通、张晓彤的报告给予那么高的评价。现在才理解，胡、赵俩人的基本想法和马赢通、张晓彤的报告提出的想法完全一致。他们真实的想法，之前始终没有明说，现在终于有专家、有学者，通过严谨的论证，通过大量的调研，通过对人口形势分析证明这一想法是正确的。所以无论是赵紫阳还是胡耀邦，都对这份报告给予了极高评价。直到两年后，年中央政治局开会的时候，仍然对马赢通、张晓彤的报告给以很高评价。
实际部门的“虚与委蛇”
张杰：您刚刚也提到，中央从年开始发了一系列文件，也是意在缓和“一胎化”政策带来的冲突。但是在实施过程中，实际部门好像对中央指令阳奉阴违或者是故意拖延，为什么呢?
陈剑：现在看来，主要还是认识问题。当时国家计生委几位领导的想法，就是要严格控制，并占居主流。因而对胡、赵的想法并不完全认同。一个因素是，中央核心层邓小平、陈云要求严格控制人口的想法，实际部门领导是了解的。既然是邓小平、陈云的想法，也限于当时的认识，对一线领导提出的两个可供选择方案，更多倾向于第二个方案。当然我们现在无法用确凿的史料说明他们的行为是按照邓小平、陈云想法去做的，但现实的情形是，实际部门以及大部分省、自治区和直辖市里的领导大多不太认同胡耀邦、赵紫阳的想法。而是赞同严格控制，赞同只允许生育一胎。
另外一个不容忽视的因素是，一些人口学家的推波助澜，他们用系统论的观点对未来中国人口增长所做的定量描述，以及此时人口增长极限论、适度人口理论等甚嚣尘上，对决策层也产生了重要影响。
张杰：认识不一致，以至违抗中央指令，这个解释够不够?
陈剑：不是违抗，而是两个方案的选择，两个方案中实际部门倾向于更严厉的政策，不能说是“违抗”。当然，有故意拖延情况在里面，一直到年彭佩云上任之后才明确，最终全面贯彻落实是到年。从年9月10日书记处提出两个方案，征求各省的意见，后来把第一方案给否了，留下第二个方案，但是几年里中央文件都没有明确说明“照顾有实际困难的家庭”是指什么样的家庭。中央一线领导对实际部门的指示实际很明确，实际部门找出种种理由不落实，我在书里把这种行为叫做“虚与委蛇”。
中央“一线领导”的犹疑
张杰：中央一线领导实际上是倾向于一对夫妇生育两个孩子，但是又不能清晰表达出来，是这样吗?
陈剑：这段情节是很有意思的。这里体现了赵紫阳的犹疑，他自己决心不大，信心不足。为什么决心不大，信心不足?他虽然感觉一对夫妇生育一个孩子的政策有很大问题，但不知道允许农村中一对夫妇生育两个孩子到底会有怎样好的效果，没有了然于胸的把握。就要求计生委去调研、测算、论证。年马赢通、张晓彤上书之后，从年开始，国家计生委在全国搞“两胎加间隔”的试点，这个试点也有很多人反对，但最终还是搞起来了。这里比较有影响的就是山西的翼城、河北的承德、甘肃的酒泉等地区，在这些地方的农村家庭允许一对夫妇生育两个孩子。试点的效果都非常好。年赵紫阳特地在试点工作的经验总结会上做了讲话，并提出，只要试点效果确实好，就可以在全国推行。但到年3月，彭佩云主任建议生育政策应当调整到两胎加间隔时，赵紫阳同志又一次忧疑了，失去了政策调整的一个极好机会。两胎试点从年起，到了现在已经试点30年了，全国十三个县区，多万人口，试点效果非常好，但至今仍没有清晰答案。
张杰：这真是特别让人的惋惜，领导人可能心里也知道之前的做法是不对的，但是二胎试点搞了多年，仍不能得到推广。
陈剑：这里有很多政治考量的问题。因为中央一线领导不是一言九鼎，一胎化政策实际是核心领导提出来的。要对生育政策进行调整，需要经过反复博弈平衡，万一政策调整的最终效果不尽人意，这个责任谁来承担呢?另外，人口发展有其自身的内在规律，很多人对人口问题的认识还仅仅限于表象，普遍认为中国人口那么多，经济还那么落后，不控制怎么得了，都是这样一种思路。这种思路对不对?既对又不对，关键是采用怎样的生育政策，这个政策要怎么制定更加合理，同时又符合人口发展规律。
“大结扎”一年流产多万
张杰：国家计生委历任领导对计划生育的具体执行方式有什么样的区别?部委领导的不同会不会带来计生政策宽严程度的不同?
陈剑：有几任领导是很有个性的，陈慕华是第一任，兼任了一段国家计生委主任就不再兼任了。我分析，不让她继续兼任，这其中可能有她的思路和中央一线领导胡耀邦、赵紫阳的思路不一致的因素。她的思路就是一胎化，她干了一年多就不让兼任了。到年5月以后，就让钱信忠接任国家计生委主任，钱是老红军，年的少将，他年就是卫生部部长，当时在上海搞“一胎上环、二胎结扎”的试点，就是他主持的，那个效果非常好，为什么效果好?那时候是自愿的。
张杰：60年代上海就开始施行?
陈剑：年，一胎上环，二胎结扎，执行的效果非常好。后来他上任国家计生委主任，就把这个东西在全国推广，这个推广由于时空环境发生变化，最重要的区别，此时的推广是强制的，就带来了鸡飞狗跳墙的效果。
60年代上海经验成功的前提是自愿，而不是硬性规定，这是很重要的一个原则。你愿意计划生育的话，一胎，建议你上环，第二胎结扎，前提是自愿。到了年他上任一年多就在全国推行强制性结扎。年全国性大结扎人工流产多万。问题的关键是鸡飞狗跳墙，群众普遍不满，怨声载道，所以他干了一年多，就没有再继续了。
张杰：钱信忠之后有没有缓和一点?
陈剑：王伟比较缓和。王伟曾经年是团中央九大选出的“三胡一王”，担任过团中央书记处书记，他跟胡耀邦个人关系好，对胡耀邦的提出的要求是很认可的。但是他从卫生部调过来，在委里也受到很多掣肘，实际执行的效果并不如意。
面对群众普遍抵制，为何基层干部仍倾向于严厉管控?
张杰：您书中还提到，中央提出了一些意图缓和的政策，但是在地方执行的时候，还是倾向于偏紧，地方难道不是应该更加切身体会到群众的抵制吗?为什么始终倾向于偏紧呢?
陈剑：这可能与我们长期沿用的这套体制有关。用行政的手段简单啊，我们习惯于这套做法啊，用强制性的、兵团式作战的、带有管制性的做法，这个简单，而且十分熟悉。而通过什么宣传教育，通过软的手段就涉及到一系列的体制机制和人员建设，很麻烦的。我们习惯于采取强硬措施，比如派小分队，晚上突击把这个村包围起来，乡村干部都习惯于这样的做法。
张杰：这种做法有没有体制性的因素?
陈剑：当然有体制性的因素，这和我们长期的大一统的体制有关系。中国传统就是大一统，中央一声令下，有要求，底下就将这项工作推到极致，这样做法既简单，又不需要负任何责任。
批评的声音似乎有些微弱
张杰：“一胎化”搞了多年，当时的学术界对这个政策就没有批评吗?是不是当时的环境限制?
陈剑：批评的声音一直有，但没有形成主流，并且还较为微弱。例如梁中堂先生，是现行生育政策的坚定的质疑者，从年就开始质疑、批评，并提出了一些具体建议，非常了不起的。他也长期担任过全国政协委员，担任过国家计生委专家组成员。但是他的批评、建议，只有这一领域从事研究的人知道。马赢通也对现行政策提出过批评，他写了很多书，向中央领导提出过诸多建议。应当说，这两位的批评和建议，得到主管部门和高层领导的认同，毕竟中国的政治环境发生了很大变化，对现行政策的批评和建议，得到了主管部门的回音和高层领导的认同，应当说体现了中国社会的进步。当然还远远不够。
张杰：刚刚您也提到，全国有几个地区，从年开始就搞试点，允许农民二胎，效果好像也不错。为什么试点30年始终不能推广，那试点起到什么作用呢?
陈剑：还是管理部门的犹疑不决。今年是两胎加间隔试点三十周年纪念。一些机构准备搞一些纪念活动，总结30年试点工作的成效。我觉得是很有意义的。生育政策的调整，这个问题非常重要，涉及到我们民族的未来。现行生育政策的弊端，现在看来愈益显著。这也涉及到对自身工作的评价，你从事的工作，突然有一天你发现，这项工作从整体上分析可能是错误的，即使你个人再努力，那时你会有一种深深的悲哀。其实，很多岗位也都是这样的。个人是很渺小的，有时候一个人在大的背景下从事的一项事业，当你突然感觉到你所追求的、所从事的事业本身是错误的话，你会陷入一种十分矛盾的境界，是坚持还是离开，就要做出选择，如果你又不能改变，那就选择离开。
张杰：所以您离开国家计生委，与您这种认识是有关联的?
陈剑：应当说有关联，但也不完全是。我到国家计划生育委员会工作，当时我的认识是，中国的计划生育，与中国的政治改革，几乎到了可以并列的地步，都十分重要。这在我在此期间写的书中都有所论述。但是后来我突然发现，我做的工作本身可能并没有意义，况且我改变不了什么，再加上我本科是学经济的，也十分渴望从事一些经济工作。考虑再三，最终选择了离开。有人认为我在计生委得不到重视才离开的。这确实不是实情。其实我的领导，包括委领导，王伟主任、彭偑云主任、杨魁孚副主任、吴景春副主任，司领导江亦曼等诸多领导对我都十分信任，我也对这些老领导始终怀有深深的敬意。我如果继续坚持，应当说还是有很多发展空间的。
农村二胎试点30年得不到推广
张杰：能讲讲试点的情况吗?
陈剑：当时国家计生委选试点地区是有条件的，首先是让各地报，相对偏僻、边远，经济条件比较落后贫困，大致是这样的情况。后来广东、云南、海南全省也推行试点，后来又改，折腾来折腾去，最终确定就是万人的13个县市。有些地方实际上是放了又收收了又放，政策试点不能一以贯之。
试点地区多年效果都非常好。比如说山西翼城就是一个较为贫困、20多万人口的一个小县。二胎政策试点几年以后，人口结构合理，性别平衡，人口总量下降。普遍都是这个效果，严重的干群对立消失了。让大家生育两个，绝大多数都能接受，即使再想生的也不好意思生了，多数人做少数人工作就好做了。一对夫妇生一个呢，大部分人都不接受，少部分人做多数人的工作，这个工作就难做了。所以我在书中反复强调一个观点，从五胎到四胎、三胎都是量的变化，两胎降到一胎就是质的变化。什么叫质的变化呢?这就是生育革命了，超越绝大多数人民群众能够接受的底线，并且严重违背了人口发展规律，因而是一个革命性的改变，因而带来的负面效应也十分巨大。
计划生育的作用已经微不足道
张杰：计生委近年来一直坚称，因为计划生育中国少生了4亿人，这个说法靠谱吗?
陈剑：对这个问题，一定要搞清楚影响生育率下降的因素。这里有计划生育因素和非计划生育因素。随着经济和社会发展，非计划生育因素对育龄人群的生育影响越来越大，世界各国都是这样的，这就是人口发展的规律。中国改革开放36年的巨大进步，即非计划生育因素对人们的生育观念的改变带来的是质的变化，决定性的影响。一个经典名言“发展是最好的避孕药”，这符合历史唯物主义观点。所以中国生育率下降到今天这个地步，和计划生育已经没有什么关系了，计划生育因素对人们生育行为改变已经降到微不足道的地步。我在书中对此作了详尽论述。就全球生育率比较，中华文化圈目前是全球最低的。按照世界银行统计，包括中国大陆在内，还有中国的台湾、香港、澳门以及新加坡、南朝鲜都属于中华文化圈，在全球个国家和地区中是全球最低的6个国家和地区。这些国家和地区，他们在上个世纪70、80年代都推行家庭计划，提倡节制生育。到了90年代突然发现生育率急剧下降已经严重影响经济和社会发展，于是调转方向鼓励生育。新加坡过去是先节制，后鼓励，南朝鲜和台湾也都是这样，但仅靠鼓励生育，也难以遏制生育率的持续下降。
由于经济社会发展对生育率的决定性影响，计划生育本身的作用在当下已经降至微不足道的地步，原有的强制性的行政管理做法，到了需要重新审视的时候了。生育率进入到低生育阶段，低生育陷阱就显示出其规律性特征，全球的情况都是这样。全球的生育都在快速下降.全球生育率从上个世纪80年代的5至6个，年已经降到2.35。发达国家和新兴工业化国家目前的生育率都普遍低于2.1的更替水平了。进入超低生育阶段，即使鼓励生育，也难以阻止生育率的持续下降，中国目前情况也正是这样。
所以，计划生育使中国“少生4个亿”的说法之所以是错误的，是这种说法没有把非计划生育因素对生育率降低所起的作用考虑进去，而这个因素，到了对当下中国具有决定性影响的时候。不承认非计划生育因素对于人们的生育率降低所起的作用，这个算法自然是不科学的。
政策放开的阻碍不完全是部门利益所致
张杰：社会似乎上有一种普遍看法，现行计划生育政策在当下仍得不到及时调整，是因为卫计委的部门利益问题，您认同这种观点吗?
陈剑：我不认同这种观点。我认为，可能的情形是，仍然是对人口发展规律缺乏充分认识所致。是否有部门利益，需要用事实说话。如果其中有部门利益，也可以肯定说，一定不完全是部门利益因素使然。现行的计划生育政策是国务院制定，要调整也应当由中央高层来决定。当年彭佩云同志担任主任的时候，她也曾经提出将生育政策调整到农村普遍生育二胎，但是中央不同意。现在这种情况下，卫计委是什么态度，我不知道。或许现在卫计委也认为政策要调整，是不是给中央打报告要调整生育政策了我们不知道。可以确定的是这不完全是卫计委的事情，因而这里一定不能用部门利益来解释。
生育政策调整是一个涉及面很大的一个问题。这其中一定有认识问题。如果生育政策做出重大调整，会出现怎样的问题，这是决策者需要考虑和应对的。包括最高层领导，他们是否了然于胸，我不知道。所以我也希望高层领导能够看看我写的这本书，并对全球生育率演变态势有一个清晰了解。
张杰：但是现在全社会的认识基本都有一个转变，为什么在管理部门那里始终转不过来呢?或者说如果存在部门利益，这个部门利益应该是什么?
陈剑：我不认同这个说法。对基层部门来说或许有，但是对国家卫计委来说，用部门利益来解释不是很科学，也解释不通。
张杰：基层的利益是什么?
陈剑：基层政府征收社会抚养费有实际利益。征收的社会抚养费目前又不是十分规范，全国每年征收几百亿社会抚养费。有没有问题不知道，但至少没有给出一个明确的令人信服的审计报告。有的地方可能没有问题，但也确实出现截留，私分或挪用，这种情况是有的。但有多大面，需要用数据才能够说清楚。征收的社会抚养费可以看作是一个部门利益，但是对国家卫计委来说，说部门利益难以站住脚，钱也分不到它手里。因而，严格来说不是部门利益的问题，很大程度是认识问题。
张杰：现在有一些学者，比如《大国空巢》的作者易富贤，认为现在生育政策应该来一个猛回头，即使二胎方案也是一种掩盖计划生育错误的过度方案，应该全面放开。您认为呢?
陈剑：如果政策调整到农村群众全面放开二胎，和生育的全面放开，我以为其实区别很小的。生了两孩再想生三孩的人可能有，但是在全社会比重应当是很低的。易富贤观点有冲击性，很多观点我也十分赞成。但分歧也是存在的，计划生育不能全盘否定，特别是上个世纪70年代推行的“晚稀少”的生育政策，不仅不能否定，而且应当充分肯定。全盘否定肯定不对。现在即使政策放开也应当有一个过渡，分步进行，比如调整两胎三年，看看效果如何，一步到位肯定不可能，也不现实。实际工作有其自身的逻辑，没有从事实际工作的同志，对这种逻辑的理解是欠缺的。
张杰：您也是倾向于放开的，只是要遵循一定的步骤。
陈剑：对，即使放开也不会有多大问题。但是按照实际工作的自身逻辑还是分步骤为好。
计划生育严重影响了群众对基层政府的认可程度
张杰：您认为计划生育给中国带来最大的伤害是什么?
陈剑：不是计划生育，确切说，带来伤害的是现行的生育政策。并且，这种伤害对整个国家的多方面带来的负面影响要很长时间才能显现出来。人口发展不像其他经济工作，人口呈现的规律特征是以几十年为单位的，这样才能看出整个人口增长的波动周期。世界人口也是这样，上个世纪50年代，二战之后出现的婴儿潮，当时人们惊呼人口这样增长还得了，所以人口爆炸理论甚嚣尘上。上个世纪60、70年代就有人口增长极限理论，“罗马俱乐部”提出的零增长理论，联合国为此成立的人口基金，鼓励各国节制生育，并提供经费支持。到了上个世纪90年代突然发现，不仅发达国家生育率在下降，进入负增长，很多新兴工业化国家也在下降，绝大多数发展中国家也都在下降，而且下降得非常迅猛。随着全球化的浪潮的滚滚而来，到了本世纪，就是去年，全球总和生育率已经降到2.35。
人类对自身发展的规律的认识，并不是十分清晰，需要对未来人口发展有一个更长的过程才能得出更加清晰认识。同样，中国计划生育政策，特别是现行的生育政策对中国未来产生怎样的影响，现在我们已经感受它会带来巨大的负面影响，但是还要有一个较长过程才能充分显示出所付出的代价。
例如，我们已经可以直观感受到人口快速老化与现行生育政策有关。随着经济和社会发展，人口发展会出现老化，但是像我们这种人口老化，其速度之快是和计划生育有关系的。现行生育政策的最大弊端就是带来大面积的人口结构失衡，包括出生性别比失衡、人口年龄结构失衡，这种失衡会给整个社会带来很多负面的影响。我们现在讲转方式调结构，调整经济结构难度巨大。但要调整人口年龄结构，更是难上加难，甚至可以说是不可能的事。人口年龄结构均衡发展是一个国家长治久安的基础，但是中国现在的人口年龄结构发展畸形，倒金字塔式的发展，给未来长期发展带来巨大负面影响，这是不容置疑的。比如说养老金的问题，政府要支付的隐性负债就是一个天量。年我曾经在《人民日报》理论版写过一篇政府负债的文章，到年我们政府的隐性负债至少就有30万亿元以上的缺口，这里就有现行生育政策带来的负面影响，人口迅速老龄化所致。另外少儿人口(0-14岁人口)的急剧下降，劳动力在今后一段时期内持续减少，所谓的人口红利消失，中国以后的增长乏力和人口年龄结构失衡是有巨大关联的。所以，由于人口结构的失衡，对中国长远发展、可持续发展都带来巨大的负面影响，这很大程度上与现行生育政策有关，并在很大程度上可以看作是由它导致的。另外它对中国的传统伦理、传统的文化影响也是巨大的，它的负面影响是方方面面的。
张杰：它对于我们党和政府自身有什么影响?
陈剑：对基层政权的合法性就是一个很大的挑战，也是一个危机。所谓合法性就是它的认可度，现行生育政策影响了育龄群众对基层政府的认可程度。
现行生育政策实际推行三十多年了，涉及到几亿中国人。很多人是在一种不健康的社会环境下成长起来的。比如，由于计划外生育，很多人只好东躲西藏。90年代初的超生游击队，就是诸多中国人艰难成长的真实写照。就一个人的成长而言，如果缺少一个健康成长的环境，对其心理健康十分不利，其负面影响是很大的。所以我们经常看到当下中国很多群体暴力事件，一些事件的发生与一些人群中戾气重有很高的相关性。仔细分析，有一些案例，就有计划生育的因素。因而，适时调整现行的生育政策，确实到了刻不容缓的地步。
——结束——
陈剑观察
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